О ПОСТРОЕНИИ ПРЯМОГО НАРОДОВЛАСТИЯ Эффективное решение программных задач Рос­сийского земского движения будет во многом зави­сеть от того, сможет ли Россия построить действен­ное и подлинное самоуправление и местную власть. Ниже публикуется интервью главного редакто­ра журнала Виктора Глумакова с Советником РЗД, академиком Международной академии информа­тизации Орловым Ю. М., под руководством которо­го члены круглого стола РЗД выработали основные документы, определяющие структуру народовла­стия и управления в первичной ячейке самоуправ­ления, территориальной общине, примерный Устав которой был опубликован в «Российской газете» 19 ноября 1994 года. * * * - Юрий Михайлович, Вы убеждены в том, что формой местного самоуправления долж­но быть только прямое народовластие. На чем держится это убеждение? - Все проблемы сегодняшнего дня могут быть решены только через прямое народовластие, которое должно строиться снизу вверх, а не наоборот. Местная власть должна быть непосредственной, пря­мой властью, которая будет решать проблемы каждо­го жителя общины. Только она, а не представитель­ная власть, может решить основные проблемы от­дельного человека по месту его жительства. - Итак, прямое народовластие. Чем оно отличается от привычных нам форм демокра­тической власти? - Прежде всего следует отличать понятия власти и управления. Власть - принятие решения о прави­лах гражданского общения людей и о том, что можно делать, чего нельзя, а управление - это вызывание желательного или устранение нежелательного для власти поведения. Власть можно рассматривать как возможность, энергию, основу управления. Между властью и управ­лением такое же соотношение, как между энергией и работой. Благодаря энергии возможна работа, точно так же благодаря власти возможно управление. Но власть и управление - разные вещи и их смеши­вать нельзя. - Нельзя ли подробнее объяснить это различие? - Если взять отдельного человека, то его воля является властью, а то, что он делает, как ведет себя - следствием управления собственным поведением. Воля - сердцевина власти. В этом смысле источни­ком реальной власти является не народ, а отдельный гражданин. Если же взять группу людей, то решение о том, какой порядок, правила гражданского общения они будут соблюдать, образует власть членов группы, а действия по достижению жизненных целей - состав­ляют управление. Можно сказать, что власть учреж­дает правила поведения, а управление - реализует эти правила. Основой правил поведения являются обычаи. Однако жизнь постоянно усложняется, и обычаи не могут упорядочить всю жизнь; люди вынуждены создавать новые правила. - Следовательно, сущность народовла­стия состоит как раз в том, что народ прини­мает определенные правила, законы. - Слово «народ» здесь все путает. Лучше говорить о том, что каждый гражданин данной об­щины принимает участие в принятии неких новых правил поведения. А народ - это абстракция и от имени народа можно делать и то, с чем народ не сог­ласен. - Прямое народовластие - это когда каждый человек выражает согласие или несог­ласие с некоторым правилом, которое пред­стоит принять. - Да. Каждый человек. Прямое народовластие, когда в принятии реше­ния об этих правилах участвуют непосредственно все члены группы или общины. Между носителем власти, гражданином и актом принятия решения связь непосредственная, без посредников. А представительная демократия состоит в нали­чии посредника между отдельным гражданином и властью, которая принимает законы. В представи­тельной демократии власть по существу с помощью определенных приемов, узаконенных конституцией и законом о выборах, захватывается народными пред­ставителями на определенный срок. Происходит от­чуждение власти от отдельного гражданина. Это вредит государству в целом, и особенно опасно для местного самоуправления. Если в прямом народовластии непосредственное со­гласие каждого гражданина с принимаемым законом выражается немедленно в момент его принятия, то в представительной демократии эта связь отсрочена. Народ­ный представитель на определенный срок становится полностью независимым от своих представителей. Это имеет свои плюсы и минусы. В представи­тельной демократии гражданин перекладывает от­ветственность и заботу о благосостоянии общества на своего представителя и не занимается принятием законов или правил. Минусы состоят в том, что представители народа могут злоупотреблять доверием и преследовать свои эгоистические интересы, что выражается в коррупции и в том, что политика превращается в большой бизнес. - В каких формах может на местах осуще­ствляться прямое народовластие? Через схо­ды, собрания на площади? Ведь если в общине более трех тысяч человек, то трудно провести собрание и серьезно обсуждать вопрос. Сход немедленно превратится в митинг, в котором будут преобладать горлопаны. Богатые и вли­ятельные члены общины могут подкупать этих горлопанов и создавать нужное большинство. Есть еще одно обстоятельство. В зависи­мости от того, кто придет на собрание и кто не придет, будет определяться ход собрания. Сход может так же легко превратиться в господство или люмпенов, или денежного меш­ка и мафии. Это будет похуже собрания представителей. - Вы хорошо описали обычный опыт сходов и митингов. Но работу собрания можно упорядочить. Это сделано в Уставе общины. Приведу фрагмент устава: «5.2 Любой член Общины может участвовать в работе народного собрания. Если Община велика, то участие в Народном собрании осуществляется членами общины по очереди, определяемой жребием. Способ жеребьевки определяется Народным собранием». В этом пункте записано, что каждый по очереди может участвовать в собрании. Обычно посещение собрания гражданином является величиной случай­ной: он может прийти и не прийти на собрание. Это моделируется с учетом размера общины и помеще­ния, в котором должно проходить собрание. - Однако захотят ли граждане ходить на эти собрания? Ведь сегодня на выборы едва половина населения приходит. Мне кажется, что прямое народовластие! не осуществимо, ибо нет механизма активного функционирова­ния такого собрания. Поневоле нужно будет избирать представителей. - Я опять обращусь к Уставу. «Участие в собрании является в соответствии с российскими традициями «земской повинностью», выполнение которой обязательно и почетно. Член общины может отказаться от участия в собрании данного созыва». Он может отказаться, но будет заменен другим, на которого выпал жребий. Поскольку жеребьевка, стоит гроши, то такая замена, в отличие от замены выборного представителя, легко выполнима. Нетрудно представить, что если собрание каждо­го созыва будет действовать 3 месяца, то каждый из 40 тысяч граждан общины обязательно будет членом собрания один раз в течение двух с половиной лет (если зал собрания вмещает 400 человек). - А если гражданин не захочет участво­вать в собрании? - Он не может отказаться участвовать в собра­нии. Если он принят в члены общины, а это предпо­лагает согласие гражданина с ее Уставом. Когда гражданин пишет заявление о принятии его в общину, то он выражает согласие с его уставом. Если же он не согласен, он, естественно, не вступает в общину. - Значит гражданина принимают в общину? - Это является необходимым условием строи­тельства власти снизу. Власть всегда основана на согласии подчиняться ей. Акт принятия гражданина в члены общины есть законное выражение этого согла­сия и легитимизация власти органов власти общины. А если граждан просто объявят членами общины и спустят сверху закон о местном самоуправлении, согласие с которым они не выражали, то эти гражда­не не будут эту власть считать своей и подчиняться ей, как это происходит сегодня. В этом случае общинни­ки не будут соблюдать законов, которые принимает местная власть, и их придется принуждать к этому. Поэтому при разработке устава мы исходили из принципов согласия и строительства власти «снизу». - Почему Вы уверены, что собрание из 400 человек не превратится в митинг или в нечто похожее на Новгородское вече? - Митинги буйные именно потому, что туда идут буйствовать и выражать протест. Происходит как бы отбор протестующих. Точно так же и на сход идут те, кому почему-то это нужно. А в нашем Уставе этого отбора нет. Выборка случайна и представляет дух и психологию общинников наиболее близко к сути. Отбора нет. - Но 400 человек - это много. Смогут ли они обсуждать правильно вопрос? - Смогут, так как они его не будут обсуждать, а только принимать предложения или отказываться от них. Обсуждать будут эксперты и профессионалы, как это происходит в суде присяжных. Приведу положение из Устава. «5.4 Число членов действующего в данный пери­од Народного собрания определяется Уложением о Народном Собрании общины. Член общины, которому выпал жребий быть участ­ником собрания, присягает на Конституции РФ и Уставе Общины и берет на себя обязанность соблюдать: этический кодекс Народного собрания, добросовестно выслушивать аргументы ЗА и ПРОТИВ предлагаемого решения, голосовать по собственной совести и разумению, не представляя чьих-либо интересов, не участвовать в споре сторон, в предваритель­ных перед голосованием сговорах, консультациях, дискуссиях, не принимать петиций, ходатаев, пред­ставителей от общественных организаций, партий. Он обязан голосовать ЗА или ПРОТИВ или воздер­жаться относительно проекта решения. Его действие должно основываться только на обсуждении вопроса по существу на сессии Народного собрания. Явное или скрытое объединение участников на­родного собрания во фракции недопустимо и являет­ся нарушением прав членов общины на беспристра­стное и честное рассмотрение вопроса по существу. 5.5 Народное собрание общины не является представительным органом, так как его участники не представляют ничьих интересов, а принимают решение сами для себя и которые сами должны выполнять. Народное собрание осуществляет прямое народо­властие. Его решения обязательны для всех членов общины, без исключения». - А если они не будут соблюдать этиче­ский кодекс? - Они не могут его не соблюдать. Если на вас выпал жребий быть членом собрания, то вы даете согласие выполнять регламент собрания еще до собрания. Если вы не согласны, то вас не включают в члены собрания, и все. Притом, перед собранием вы даете обещание соблюдать регламент, который явля­ется частью Устава. - Значит, устав запрещает членам собра­ния участвовать в дискуссии? - Устав культивирует мудрость. Мудрость со­стоит в том, что человек должен выслушивать ЗА и ПРОТИВ. А если он участвует в дискуссии, то теряет мудрость, поскольку должен принять какую-то сто­рону и обсуждать это. В суде присяжных дискутируют профессионалы ЗА и ПРОТИВ, а присяжные только слушают, и это обеспечивает мудрость принимаемых решений. - Если мы примем этот устав общины, то полностью отменяются всякие выборы в мес­тные органы власти? И не нужно будет тра­тить миллиарды на выборы? - Да. Потребность в них отпадает. Затраты мизерные, только на жеребьевку и оповещение и оформление зала собрания. Отпадает необходимость и в политических парти­ях, которые приготовились участвовать в выборах в местные власти. Собрание пополняется за счет жребия, и члены собрания будут принимать решения для себя, а не для других, как это делают народные представи­тели. Это порождает в России совершенно новый вид демократии, которому принадлежит будущее. - Но с этим не согласятся власть имущие. - Согласятся, ибо это в их интересах. Сегодня власть служит денежному мешку. А тогда государст­венные и местные деятели будут служить народу, представленному в народном собрании. Это в их интересах. Никому не хочется быть продажным, даже государственному деятелю, который сегодня должен делать дело и смотреть, что будет с его партией и как к нему относится мафия, которая провела его на выборах. А при прямом народовластии он будет отвечать только за свое дело эффективного управле­ния и не более. Поэтому новое, прямое, народовла­стие в интересах государственных людей. - А какого размера должна быть терри­ториальная община? - Община должна быть больше комитетов само­управления. Комитеты могут входить в общину как субъекты общины. Община должна быть достаточно велика, поряд­ка 20-40 тыс. человек, для того, чтобы она могла быть субъектом собственности и иметь достаточное финансовое обеспечение за счет налогов. Поэтому будет верно, если община будет совпадать с сегод­няшними минимальными административными округа­ми, принятыми в нашей стране. - А как Вы мыслите образование этих общин как органов самоуправления? - Любая Община может быть уже сегодня зарегистрирована как общественная организация. Для этого должно быть не менее 10 учредителей и устав и учредительские документы. Предлагаемая система максимально упрощает процесс реформирования местной власти и самоуп­равления. Предполагается прохождение следующих фаз. 1. Регистрация территориальной Общины как общественной организации. 2. Вовлечение граждан в члены Общины. 3. Если число членов общины станет больше половины численности населения данного админист­ративного округа, данной организации вышестоящей властью присваивается статус органов местного са­моуправления. 4. Глава администрации данного административ­ного округа может быть избран Председателем Упра­вы территориальной общины, что обеспечит эволю­ционное перерастание сегодняшней местной власти в новую форму прямого народовластия. Предлагаемая схема устраняет возможность кон­фронтации местной сегодняшней власти с нарождающимся прямым народовластием, меняются только линии подчинения: если сегодня глава администра­ции полностью зависит от вышестоящего главы, партии, к которой принадлежит, от качества выпол­няемого управления, то с момента, когда он становит­ся Председателем Управы, он подчиняется только народному собранию Материалы, оформляющие систему и структуру прямого народовластия, состоят из пяти основных типовых документов. 1. Устав территориальной общины. Опубликован полностью в «Российской газете» от 19 ноября 1994г. в приложении «Земство». 2. Уложение о народном собрании территориаль­ной общины. 3. Этический кодекс члена народного собрания (регламент собрания). 4. Уложение об управе территориальной общины. 5. Уложение об общинном суде. Указанные пять документов разработаны Отде­лением Международной академии информатизации - Ассоциированного члена ООН под моим руковод­ством, приняты на Круглом столе Российского зем­ского движения в качестве типовых документов, образующих правовую основу народовластия. В раз­работке принимались во внимание мировой и россий­ский исторический опыт общинной жизни и проекты законов о местном самоуправлении, разрабатывае­мых в Государственной Думе.